Конституция и национальное согласие

Конституция и национальное согласие | «Россия для всех»
24.06.2015

Выступление ]]>О.Г. Румянцева]]> на открытии Международной научно-практической конференции «Современный конституционализм: вызовы и перспективы», посвященной 20-летию Конституции РФ. Авторское название доклада: «20-летие конституции Российской Федерации: уроки истории, перспективы развития».

1. Устойчивая часть Конституции

Действующая Конституция Российской Федерации является результатом длительной общественной дискуссии, острой политической борьбы, политического противостояния. В ней проявляются достижения и противоречия эпохи перехода России к новому демократическому конституционному строю. Политики, правоведы, общественные деятели, неравнодушные и мыслящие граждане могут серьёзно и непредвзято извлечь уроки из истории конституционного процесса. На дворе давно уже новая историческая эпоха реализации новой Конституции. А вслед дышит эпоха её развития, ибо социально-­исторический контекст, в котором рождалась Конституция, меняется.

Я разделяю мысль предыдущих ораторов (В.Д. Зорькина и С.М. Шахрая) о потенциале Конституции в обеспечении национального согласия. Это должно быть согласие рациональное и осознанное. Эпоха принуждения к согласию, начатая 21 сентября 1993 году, мне кажется уходит в прошлое.

Объединяющей является задача реализовать в полной мере дух того, что я бы назвал «малой Конституцией» — её Преамбулой и ключевыми первыми главами: главой 1 «Основы конституционного строя», главой 2 «Права и свободы человека и гражданина» и главой 3 «Федеративное устройство». Первые три главы Конституции составляют устойчивую часть Конституции Российской Федерации — устойчивую как юридически, так и политически.

Если ещё в мае 1990 года многие новые принципы конституционного строя воспринимались чуть ли не как крамола, то уже через месяц, 12 июня 1990 года они вошли в Декларацию государственного суверенитета РСФСР, которую Съезд определил как основу для подготовки новой Конституции РСФСР и Союзного договора. 22 ноября 1991 г. — Верховный Совет РСФСР принял Декларацию прав и свобод человека и гражданина, в основу текста которой лег раздел II «Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина» проекта Конституции Российской Федерации. Эти положения стали частью Основного закона России уже в апреле 1992 года.

Предложения Конституционной комиссии 1990-1991 годов, поддержанные Съездом народных депутатов и Верховным Советом в апреле 1992 году были восприняты командой Президента при важной согласительной роли Конституционного совещания в 1993 году. То, что Конституция создала необходимое условие развития общественных отношений в России в русле современного конституционализма — итог общих усилий, которым можно гордится.

2. Взвешенный компромисс

Российская Конституция 1993 года — это документ выстоявшей российской конституционной государственности. Она оформила нашу конституционную федерацию в самый трудный и необходимый период времени.

В конце 1991 года и 1992 году особую злободневность получила задача предотвращения «эпидемии» её распада конституционной. Благодаря своевременным действиям содержанием Федеративного договора стало разграничение полномочий и предметов ведения, предложенное к тому времени проектом Конституционной комиссии. Сама идея Федеративного договора вызывала неоднозначное отношение из-за попыток представить его как своего рода «параллельную конституцию». Согласие рождалось трудно, но оно было достигнуто!.. И 10 апреля 1992 года шестой Съезд включил содержание Федеративного договора как составную часть в Конституцию.

Без достижения договорённостей всё могло развалиться в одностороннем порядке, как это случилось в СССР. Взвешенный компромисс ослабевшей федеральной власти с «третьей силой» — наступательно действовавшими национальными и региональными элитами позволил удержать Российскую Федерацию от более серьёзных деформаций. Подобного компромисса так и не удалось достигнуть ни в декабре 1991 года на союзном уровне, ни год спустя, в 1993 году, в ожесточённом споре депутатов и Президента о распределении власти и контроле над экономическими процессами в стране.

Но даже подписания ФД весь 1993 год главы республик требовали чтобы Декларации о государственном суверенитете, Федеративный договор, и некий закон о механизме реализации Федеративного договора составили законодательные основы государственности РФ и должны стать ядром новой Конституции РФ. И такому Совету глав республик – и созданному на его основе «Совету Федерации» в августе-сентябре 1993 года Ельцин предлагал стать заменой Съезда и Верховного Совета! Бог миловал, этого не случилось, но прошли по опасной черте.

Конституция создала условия для разрешения этих противоречий. В 2001–2003 годах — при активном действии Президента РФ В.В. Путина и Прокуратуры — тексты большинства конституций и уставов субъектов РФ были приведены в соответствие с Конституцией РФ и решениями Конституционного Суда РФ, честь им и хвала!

3. Потушенный взлёт гражданственности

Но не по всем вопросам можно говорить об успехах. Российский политический процесс был зависимым от эгоистичных устремлений определённых индивидуумов, кланов, групповых интересов.

Экономика, безусловно, «определила» политику. Носители определённого экономического уклада, лишенные особых сантиментов потребовали механизмов жёсткого властного контроля – сначала над процессами полномасштабного вхождения в рыночный капитализм, а потом и гарантий от пересмотра итогов приватизации.

Революционная целесообразность, политика ультиматумов, опора на право силы, неспособность к социальному компромиссу вызвали в итоге потрясение государственных основ. Как следствие на десятилетия был потушен массовый взлёт общественной гражданственности, социальной инициативы, политической пассионарности. Сама идея бескорыстного служения обществу, породившая конституционную реформу, стала снисходительно тиражироваться в общественном сознании как признак «романтизма».

Безусловно, одной лишь веры в чудесную силу текста Конституции, её многочисленные важные функции недостаточно. Для построения практики, соответствующей демократическому конституционному строю нужны субъективные факторы — внутренняя убежденность, готовность и способность лидеров общественного мнения и правящего класса жить по правилам конституционного общежития и конституционного строя. А такие убеждения могут воспитываться и закаляться только повседневной конституционной практикой, которая должна вытекать из материи самой Конституции.

4. В долгу перед народовластием

В середине 1993 года согласованный в большей части текст Конституции стал синтезом норм двух основных первоисточников— проекта Конституционной комиссии и проекта группы юристов, вынесенного от имени Президента РФ на Конституционное совещание. Однако, «решение вопроса о власти» — системе высшей государственной власти и правовом статусе ключевых её органов остаются объектом дискуссий.

Политическая воля организаторов Конституционного совещания была непреклонно направлена на закрепление в Конституции особой формулы власти. Мы указывали на несоразмерность особенного положения главы государства в системе органов государственной власти РФ и слабость механизмов контроля, конституционной ответственности Президента и Правительства, кардинальное ослабление полномочий парламента.

«Царская традиция» в нашей культурно-цивилизационной среде оказалась весьма влиятельным фактором. И вот в 2005 году ответ на вопрос «Кто согласно Конституции является носителем суверенитета и источником власти в Российской Федерации?»только пятая часть россиян (19 %) сказала — что это граждане, народ; десятая часть — что это парламент (12 %); а 55 % респондентов называют в этой роли Президента. В 2010 уже 57 % посчитали что для России лучше, чтобы существовала совместная, координируемая Президентом деятельность Правительства, Государственной Думы и судебной системы.

Но не менее устойчивой нашей традицией является стремление к народовластию. Перефразируя председательствующего, скажу, что мы в долгу перед Конституцией в этой части.

Убеждая в неизбежности особенного института, «ствола власти», стоящего на страже конституционного строя, выступающего гарантом и посредником между ветвями власти, нам говорили о «переходном периоде». На одном из пленарных заседаний Конституционной комиссии в 1993 году я обратил тогда, что новые традиции поведения государственной власти будут закладываться именно во время «переходного конституционного периода», и десятилетия спустя конституционной реформы могут обнаружиться перекосы из-за остановившихся в росте конституционной и политической культуры, дефицита политической конкуренции, отсутствия стимулов для самовозрастания гражданственности в обществе.

Концепция временного чрезвычайного периода была реализована 1 ноября 1991 года на волне успеха победы над ГКЧП. Из пятого Съезда выбили указное право – право издавать указы, противоречащие старому законодательству и самостоятельно решать структурные и кадровые вопросы. «Такой подход обеспечивает реформе динамизм, добротную правовую основу.., у Верховного Совета есть более чем достаточно форм и способов контроля за Президентом», говорил С.М. Шахрай и — был поддержан Съездом. Это был редкий случай применения статьи 104 действовавшей Конституции, которой потом пугали обывателей. Особые полномочия были делегированы Президенту на 1 год, но вернуть их Съезду уже не дали. Это подорвало не только закрепленные в Конституции принципы народовластия и разделения властей и принцип, но и принципы социального государства, а также уважение к рыночной экономике на перспективу.

Временное решение и стало собственной Конституцией для правительства Ельцина-Гайдара. Затем советники подготовили 24 марта 1993 года послание Президента Верховному Совету РФ о некоей особой конституционности переходного периода, где следование требованиям Конституции сравнили с «созданием конституционной видимости».

Как вспоминает участник команды Ельцина Полторанин: «На все критические замечания членов Конституционного совещания Ельцин успокоительно говорил: „Это переходный документ, чтобы стабилизировать власть. Поживем какое-то время и начнем корректировать статьи“.

Переходный период решил задачу стабилизации власти. Но допущеннные временные перекосы рано или поздно надо исправлять. Система разделения властей, сдержек и противовесов придумана неслучайно, а без контроля возникают искушения злоупотребления властью, казнокрадства, попустительства массовому вывозу капитала через офшоры, и других явлений, которые на слуху. Допущенными искажениями мы живем уже двадцать лет, и пора, видимо, задуматься – как выйти из переходного периода.

Если мы всерьёз о национальном согласии и конституционном патриотизме — они нужны и по вопросам общественного и парламентского контроля над деятельностью государственной власти.

Опрос общественного мнения, в какой мере общество контролирует действия властей (2010)? В довольно слабой мере – 39%, практически не контролирует – 41%. Эти два варианта вместе дают цифру 80%! За то, что Россия нуждается в укреплении власти – 39%, но при этом 51% опрошенных за то, чтобы власть была поставлена под контроль общества. В сентябре 2013 года на Международном экономическом форуме в Сочи руководство правительства признало, что повышение прозрачности и подотчетности всего государства перед обществом является серьёзным фактором повышения конкурентоспособности российской экономики. Лошадь начинают ставить впереди телеги, намерение можно лишь приветствовать.

5. Нужны гарантии гражданскому обществу

Раз Конституция — продукт реального исторического процесса, это даёт перспективу её развития. На мой взгляд, Конституция нуждается в трех новых главах.

Это глава 51 «Парламентский контроль», в которой могут быть отражены основания и гарантии парламентских расследований, усиление контроля за расходованием бюджетных средств, полномочий, подконтрольности и публичности Счетной палаты, закрепление возможности Государственной Думы ставить и решать вопрос об ответственности и отставке отдельных министров. Последнее было ключевым расхождением между двумя официальными проектами.

Если усиливается парламент, значение выборов возрастает и нужны конституционные гарантии стабильности, эффективности, прозрачности и справедливости избирательной системы, её защиты от сиюминутной политической выгоды. Парламент должен избираться таким образом, чтобы реально отражать взгляд и подходы общества к насущным проблемам страны – это является ключевым индикатором состояния демократии.

Глава о выборах (22) могла бы появиться после главы 2 о правах и свободах. Как и глава 21 «Конституционные основы гражданского общества». И это не мои «фантомные боли» и не «философствование». Если государство — официальный представитель общества, то гражданское общество должно иметь определенные конституционные гарантии развития своих институтов, общественных объединений, палат, некоммерческих организаций, иметь реальные возможности помогать развитию конституционного строя через различные формы общественного партнерства, участия и общественного контроля.

6. Стратегические вызовы

Высказанные предложения требуют серьёзного профессионального подхода, дискуссий и рефлексий не только в нормальном академическом плане, но и в политическом. Это часть управления кризисом. Разумные конституционные реформы нужны, чтобы расхождение текста «малой Конституции» и реальных общественных отношений не застали страну опять врасплох.

Ответственное обсуждение подобных проблем теперь признано нормальным – о чём первыми услышали недавно завкафедрами на встрече с Президентом. А вскоре могут услышать и при послании Федеральному Собранию. Формами такого обсуждения являются не только официальные лекции по Конституции и конференции, но и независмые доклады, «белые книги», а также и сетевой многолог в цифровой среде, которого не надо сторониться.

Осмысление конституционных вызовов отвечает стратегической общенациональной задаче подлинного и всестороннего развития конституционного строя, нацеленного на справедливый баланс интересов.

Конституционный процесс продолжается, ибо он и есть сама жизнь государства и общества в их диалектической взаимной связи. Это и есть «живая Конституция».

Общий заголовок и названия главок даны редакцией сайта «Россия для всех».

Текст: ]]>Олег Румянцев]]>